Sir James Mirrlees  (2011) - Poverty, Inequality, and Food

Well, that’s quite a lot of the topics that you haven’t had yet this morning. It’s always a pleasure to come here to Lindau. Because we see a lot of fresh faces every time. Good. I’ve been interested in development issues for a very long time. What I’m going to be doing today is making some quite small points in a way but they’re small points about very important issues that have to do with reducing poverty. And it was suggested to me by, it’s a kind of reaction to things that I’ve seen in the press and, and heard in general conversation, let’s just start to make sure that you’re, you understand what’s going on here. Of course poverty is one of those words that is really incredibly vague, indefinable. Possibly you think this is some kind of idea of what is the least you need in order to live satisfactorily at all. But of course, if you actually try to calculate the cost of the necessary food to keep alive with a decent expectation of health, then that is incredibly cheap. Really one has to include a lot of things besides basic food but you saw food in the title of the talk, so of course I’m thinking of food particularly, but if we’re going to get any kind of measurement of somebody’s standard of living and relate it to a notion of poverty, we’d better measure real consumption in some sense and it, the better include things like education, health care and other very important publically provided infrastructure. Even then of course it’s still crude, you can’t really capture this in a single dimensional number. But having got there, I wonder what we should do about this inequality of consumption, which of course is revealed as soon as you start getting measures of this kind, and that’s really the topic of this talk. I’m going to be reacting a bit to what is the standard way of presenting the poverty, which is to concentrate very much on the crudest possible description of the inequality of consumption that we know exists by showing poverty head counts. Poverty head counts of course are simply the number of people below some almost arbitrarily chosen number for real consumption. And quite often when you see poverty head counts, they’re based on surveys that have estimated income, and they may not even be income per capita, and if they’re consumption, they might not be consumption per capita but consumption per household, and it can sometimes be a little tricky to track down which. But I don’t want to use alternative kinds of measures like gini coefficients because they pay just as much attention to what is going on in the upper part of the income distribution or consumption distribution as in the lower, hence I concentrate on that. And this is where we had got to. You may well wonder or you may well conjecture that the reason why this stops in 2005 is because I was too lazy to bring it up to date. But actually if you get onto the World Bank figures on the web, you will find that, Of course you can get later figures, particularly for your higher income countries and a few scattered figures, 2006, 2007, but the standard measure is what we’ve got here and I dare say we’ll quite soon get some later figures. Though I remind you of the dramatic feature of economic history, that the number of people living below a fixed real poverty line of a dollar twenty five a day has gone down very substantially in this period of fifteen years and it’s been going down more rapidly in the more recent period. And of course you can see from this diagram, this graph, that that’s largely what happened in Asia and East Asia, which is to say that China made a very large contribution to this. And I just remind you that through this period world population was growing at slightly over one percent a year, or a bit more than that, so it actually is a proportion. Poverty has been going down quite well, but there’s what happened in China which has been the really dramatic effect. So I’m going to start by saying a little bit about why I think or how I think China managed to achieve, if it is an achievement, because maybe it just happened rather than was planned as such, to do something quite this dramatic. I don’t know that anybody particularly believes in the 1980 figure which, this tremendously high proportion below that. Because certainly at that time China was using a poverty level way below a dollar twenty five a day for its own official measures, and the surveys were perhaps not terribly well conducted then, but in the more recent twenty years, I don’t think there’s much question that they’ve been fairly well done. And it makes it look as though there isn’t any poverty probably in China now, if you could properly project this curve forward. Now, I know, when I suggested to the Department of Chinese Government, informally over coffee, that looking at this graph, it appeared they should close down the office, that they immediately said there’s a lot of poverty in China, so I don’t know whether you regard that as clear evidence. But what I want to do is to talk a little bit now about how China reduced it. At least this is what I think. First thing to say is this is not only by official figures, it seems to be pretty much verified by the very careful consumer surveys that are being done, that poverty in this sense is mainly rural. Of course there are some poor people in cities, but numerically it appears not to be a very large figure. So therefore, what we have to consider is what has happened there. Now, the Chinese strategy for economic growth was quite deliberately to industrialise and to encourage urban expansion to get into export growth, which was expected to be largely exports of urban produced goods. And that has pretty much been what has happened. And you might therefore think that, if indeed poverty declined, and that means that rural poverty declined tremendously, though this just happened and there wasn’t particularly an outcome of that strategy. But of course there was migration into industry. I put it this way, into industry in urban areas. I put it this way because there was quite a lot of industry in towns and even villages, not so important nowadays but in the eighties that would have been quite important. Quite a lot of people therefore were drawn into industry and when in industry they were paid a wage that was above the poverty line, so clearly this makes some contribution. But it wouldn’t be unrealistic to say that the typical example is of somebody living in a rural area which is perhaps rather above the average standard of living. There is a great deal of inequality between villages, if I can put it that way, for reasons that I will come to in a couple of lines. And of course it’s the people in the better off villages who actually are more likely to be able to work well in the cities, and they’re more likely to migrate, and can afford the costs that are associated with migration, migration which is often temporary for a number of years rather than completely permanent. So what you’re seeing is people being lifted from an income level which may already be above the poverty line to an income level that is typically about three times the income that they have been receiving in rural areas. The one way of looking at that is to say that’s a really pretty expensive way of reducing poverty, of course there are some reasons for that, some good, some not so good. Another contribution that we made to reducing poverty is the one child policy, which has meant that population has grown rather more slowly in China than it otherwise would have. The population is still growing, it is expected to peak in about ten years, and even if the one child policy were now greatly weakened, that would still be true. Of course that means that if output is not too sensitive to the number of people in rural areas, not actually producing, that you’d expect income per head in rural areas to be a bit higher as a result of that, and rough calculations confirm that that’s pretty much true. What one might expect, and what I had naively thought before I looked into things properly, was that this very special feature of China might be a major reason why poverty is now quite low, namely that the use of land is distributed equally to people in the village, men, rather. Now that, that statement covers a variety of ways of doing it and there is still cases of common land being used in common and things like that. But broadly that’s right, so that unlike many countries, many poor countries, you don’t have land ownership in the hands of land owners who are quite rich for example. Another way of putting it is to say that the income of people in agriculture in rural areas in China is made up of an implicit wage and also implicit rent, because they don’t have to pay any rent for the land they get the use of. In theory they don’t own the land, they’re not allowed to borrow on it as security. Sometimes what is effectively selling of land takes place but that, that’s irrelevant to the point that I’m making now, that at least one of the major reasons why you’d expect considerable inequality in rural incomes, is simply not present in China. On the other hand, as I remarked before, as between villages you get very great differences, and because of what’s called the Hukou system, a registration system for where people live, people cannot easily move from village to village, in fact I’m told by some people that it just can’t happen. And therefore you don’t get equalisation between villages and provinces, and that in itself is clearly a major reason for continuing inequality. However, the reason why I say and I put the question mark here and say land distribution is what’s doing it, is that the land had been redistributed long before the beginning of what’s called the reform period, which is the period that I’m really looking at and the period that these inequality and poverty figures refer to, starting in 1978 or 1979. So that you wouldn’t expect any change in the poverty levels to be associated with this, relatively satisfactory land distribution. But it seems to me, and looking into it, that it comes down to agricultural growth in China. Now, as you’d probably guess by now, at least, I think the proportion of people living in rural areas, working in agriculture or the proportion of working hours in agriculture is probably less than a half. So that one shouldn’t think of incomes in rural areas as being entirely generated by agriculture, indeed incomes as such are only a part of the total incomes. But many of the other incomes, the services associated with it, services of distribution, of carting things by lorry from one place to another, all of the usual services that grow up as people get richer, are based on agriculture in some fundamental sense. The real source of agriculture, of growth, you can see like this. This is my calculation of agricultural value added in China. It happens not to be per capita, but the number of people working in agriculture had not been growing very fast and has now been declining for some years, so this gives you a pretty good indication of incomes per head in agriculture as well as elsewhere. And of course, as the income per head goes up in agriculture, so the wage for other activities in rural areas goes up as well. So this then gets into the general incomes in rural areas. Now, this pretty impressive growth rate, it’s nearly quadrupled in the thirty years that this picture refers to, but that’s nothing compared to the growth rate of the economy as a whole as measured by GDP or even GDP per head. So I must say, I think that this probably gives a better indication of the growth of people’s enjoyment of life, of standard of living than the headline growth figures that we hear of so frequently. Now there’s probably a more realistic one, it’s, if I remember right it’s around five percent a year. And in many ways that’s what it takes to get so many people out of poverty, because the distribution of income around this, the average that’s implied by the diagram is of course quite dispersed but the whole distribution moves upwards over time like this, and of course the number of people in the lower tail, below the dollar twenty five a day, which started off as a very high proportion. It then falls and by the way you can see that, we’ve really got it here. This fairly rapid growth and the average towards the end may well have to do with the way the distribution is moving up and the lower tail no longer matters so much. So my notion is that really quite a lot of the reduction in poverty can be put down to that and how did that come about? When you look at the various inputs into agriculture, and labour and input not been increasing, irrigation, irrigated land had gone up by about fifty percent in this period and fertiliser use had rocketed up and it looks very clear that this is the green revolution at work. The coming of the new varieties which was, even began in the early sixties, late fifties but really exploded in China in this period and allowed crops to use very large quantities of chemical fertilisers which of course are industrial products. So it’s very important that they were available and there were fertiliser subsidies that encouraged the use of land and there were considerable improvements and transportation facilities which meant that cash crops could be more useful and get a better price. So all of these things were there encouraging this growth, the availability of the fertilisers, which was possible because of the - it was actually because of export earnings by industry initially and later by the actual production of them. Now, that’s one way of looking at the importance of agriculture in the reduction of poverty and you notice that it’s just a simple straightforward view of it as generating income. And that’s not how most non economists at least tend to think about this. They think to deal with poverty the important thing is the production of food. Recently we’d had an FAO statement which I got off the web, by mid 2008 international food prices had sky rocketed to their highest level in thirty years. This, coupled with the global economic downturn, pushed millions more people into poverty and hunger. Now of course they don’t say how much of that is supposed to be the result of the global economic downturn, but this is FAO, so they really mean that it was mainly the rise in prices that did that. They’re quite explicit after this bit I’ve quoted in saying that their view of the problem with food prices was influenced by reports from countries who were asked to each estimate how much they thought their poverty would have changed as a result, and they’re mainly stories of riots which I draw your attention to the fact that they were urban. The point about them being urban is of course that workers in the cities certainly are made worse off by rising prices if they’re not compensated by higher wages, a higher price of food. But that’s not true of people who are net producers of food. So I’d advise some scepticism to this and I want to explore it a little further. Higher prices for food might well have brought millions out of poverty. If you have a very small farm and you’re struggling and have to sell some of the food, in order to pay for the other necessities of life, then higher prices for food grains are just what you want and we should bear in mind that that may well be important. And I think there is no question in that in China that it was very important because in the most recent years you have high value added because of higher prices. Just what happened to prices, well I hope that’s reasonably visible. Indeed you should read right from the bottom of the blue of the background of the graph because that’s roughly at zero level. It’s actually, it’s slightly positive but even allowing that the diagram might be a little misleading, that they were big jumps. I’m happy to be able to say that in 2008, just when the prices had gone up like mad, I was giving a lecture and I said I’m sure they will come down. You should not regard this as a new inflation in prices, and they did but I didn’t realise that they were going to jump up again and they have done that. Although more recently you can see on the left hand graph here that literally now we’ve gone high again, they came down a bit through 2010 and now they are, in the most recent figures from the FAO, they’re at their highest level. And I want you to compare that with what you see on the right hand graph, if you can see that at all clearly. The things I’m interested in here, now the green line and the orange line. The orange line is production, the best estimate one can get, and it does fluctuate rather a lot. I’d just emphasise that the horizontal axis is at 1800, so we’re not measuring up from 0 of course and the top level there is 2300. Now, this is of course quite a considerable growth. But if you look at utilisation, which is the actual use and the reason why the two are different is of course that you get inventory, the stocks change, that the green curve, the line, is remarkably smooth, so you’re getting considerable fluctuations in prices as reported, while you’re getting a fairly smooth change in actual demand as it comes up. What I’d of course very strongly suggest is that in the food market there is a great deal of sensitivity of prices to relatively small changes in the balance between demand and supply. Although strangely for a very long period food prices remained remarkably stable, food grain prices at least, and I don’t quite know why that should have been true when more recently they’ve started to go tumbling around, speculation may have had something to do with it, but it doesn’t show up all that clearly in the stock figures that we have here. That’s background to how important is food in all of this, and the lesson I was drawing there was the sensitivity of food prices to small changes. And hark that back to make, pointing out that there’s at least a belief that these changes in food prices could have a rather big impact on poverty so that it might – that doesn’t necessarily mean we can do anything about the whole thing, but that we may want to pay attention to that. And one of the things that we might draw from this is that the China story may not be something to be applied to the rest of the world very much. That’s to say that we shouldn’t necessarily expect that somehow poverty can be put right by relying on the agricultural sector. Particularly in Africa that might not be the way, and certainly Africa’s been having most of the time rather a bad time in agriculture. What’s the alternative? The classic way of dealing with poverty or low incomes or inequality is transfers. You might reasonably have guessed that whatever topic I’d take and I’d come round to taxes and subsidies sooner or later and it seems to me to make a great deal of sense in the area of poverty. So I want to explore just what the chances are of doing a good job of reducing poverty by transfers. Now, these are already used, cash transfers are used in Latin America, Mexico and Brazil, at least. And India has rather equivalent things like employment schemes and free school meals, so these would count and it’s considering other possibilities. There are also things like the World Food Programme, which distributes food to particularly needy areas, not simply on an emergency basis because for example East Timor has had a steady flow of food from the World Food Programme for quite a number of years, and it’s simply an important part of their income in effect. So transfers can certainly be used. How good do they work? Well, there isn’t a lot of time to do this. It’s a bit difficult to find out quite what the demand for function for food is, but we really need to have it in order to do a good assessment. So I’ll skip over this fairly quickly but, as you could understand, even although prices fluctuate quite a bit, it’s difficult that for long periods they really haven’t done so much and therefore it’s been hard to get to the price response. I think most people guess at the demand function, that treats the demand for food as a function out of income divided by food price, and that actually fits pretty well to data but not if it’s a linear function. Deaton and Subramaniam found that elasticity, demand was falling and within the range they were looking at for, I think it was Maharashtra, it got down to 0.4 and for higher incomes I’m sure it’s much less than that and presumably one at 0. Now, this is all important because it means that low income people are going to change their purchase of food much more as price changes or income changes than high income people. And the question is, what does that imply? Well, look at what happens if you said about redistributing from, say a bunch of rich people in order to pay poor people, modelling this, so the supply of goods is fixed, it’s convenient. You’ve got to do something that will reduce the demand for food by the rich because otherwise there won’t be extra food for the poor to have, and the only way that the poor’s standard of living can increase is if there is quite a lot of food, at least at the very bottom. It turns out with the kind of demand function I was describing, that the price of food will rise if you do this. And in fact it can rise quite a lot. Now you may say, mm, no, that would only be true if you had an enclosed food market within the country. Don’t countries trade with one another? Well, much less than you’d expect actually. Of course the richer countries do quite a lot of trade in food grains, but one of the reasons for these fluctuations in food grain prices is because of the countries that greatly restrict trade, international trade. So the internal price is probably quite important in practice. And there are several conclusions I want to get from this. One is that a successful transfer system is going to be associated with a rise in food price, food grain, food prices. That doesn’t exactly mean that if you see food prices have gone up you should applaud, but it suggests that that may be important. Second point, however, is that many of the poor may not be food producers at all and they may indeed suffer quite a lot from the consequential rise in food prices, so it’s necessary that the transfer they’ll receive, the amount of income paid to them, is big enough to more than compensate for the effects of the rising price. It doesn’t apply to food grain producing farmers but in another way it doesn’t, we don’t apply that to the landlords who may do very well from a higher food price, but they have to be taxed. And there is another issue that comes back to these urban riots which is of course, if indeed the process would necessarily mean a rise in prices, then you should think about the impact on others besides those that you’re particularly focused on in creating the transfer system. I suggest that the sensible way of doing this is that the transfer system should compensate the middle income, middle to lower income people, I’m thinking of them essentially as the urban wage earners so that they’re not worse off and so that they don’t start rioting in complaint. Of course that means that you’re going to have to take more from the rich in order to achieve any particular improvement of poverty at the lower end, but what I’m after here is that it’s actually quite important to design these transfer systems and paying attention to other people in the population, besides those that you think of as being particularly targeted by it. And the last point would be, if you accept that for poor people who are not food producers, that you want an increase in income and that must at least cover a cost that arises from the increased price of food, then a good delivery control matters, because if a lot of that were to evaporate through corruption and fraud, then you very quickly find that the net, there was a net loss for many of the poor people, rather than a net gain. And I think that’s a concern in practically every country. Thank you very much.

Nun, dies ist ein ganzes Bündel von Themen, die heute Vormittag noch nicht behandelt wurden. Es ist mir immer eine Freude, hier nach Lindau zu kommen – es sind jedes Mal wieder viele neue Gesichter zu sehen. Gut. Ich interessiere mich schon sehr lange für Entwicklungsthemen. Heute will ich ein paar ganz kleine Aspekte ansprechen, die allerdings zu sehr wichtigen Themenkomplexen im Zusammenhang mit der Reduzierung von Armut gehören. Ich kam darauf durch - es ist eine Reaktion auf Dinge, die ich in der Presse gelesen und in allgemeinen Gesprächen gehört habe. Lassen Sie uns als erstes sicherstellen, dass Sie verstehen, worum es hier genau geht. Armut ist einer dieser sehr ungenauen und nur schwer definierbaren Begriffe. Vielleicht meinen Sie, es gehe um die Frage, wie viel man mindestens benötigt, um einigermaßen überleben zu können. Wenn man aber nur die Kosten für die benötigten Nahrungsmittel zusammenrechnet, um sich einigermaßen gesund am Leben zu erhalten, ist das sehr billig. Stattdessen müssen neben den Grundnahrungsmitteln noch viele andere Faktoren berücksichtigt werden Wenn wir eine Maßeinheit für den Lebensstandard suchen, mit der wir auch Armut darstellen können, messen wir am besten auf irgendeine Weise das tatsächliche Konsumverhalten. Dazu zählen auch Aspekte wie Ausbildung, Gesundheitswesen und andere öffentliche Infrastrukturleistungen. Und selbst dann ist es immer noch eine grobe Rechnung, man kann den Verbrauch nicht wirklich in einer einzigen Zahl ausdrücken. Aber wenn wir diesen Ansatz einmal weiterverfolgen, ist meine nächste Frage, was wir gegen das bestehende Konsumungleichgewicht tun können, auf das man bei einer solchen Berechnung natürlich sofort stößt. Dies ist das eigentliche Thema meines Vortrags. Es ist eine Reaktion auf die allgemein übliche Darstellungsweise von Armut, die sich auf das gröbste, uns allen bewusste Verbrauchsungleichgewicht konzentriert, und zwar die Angabe von Armut als Anteil der Gesamtbevölkerung. Dies ist einfach die Anzahl von Menschen, deren gemessener Verbrauch unterhalb eines annähernd beliebig festgelegten Grenzbetrags liegt. Die auf diese Weise berechneten Armutszahlen basieren oft auf Umfragen, bei denen das Einkommen geschätzt wird, allerdings sehr grob und nicht unbedingt auf Ebene des Pro-Kopf-Einkommens. Auch der Verbrauch wird nicht unbedingt pro Kopf, sondern pro Haushalt erhoben, und hinzu kommt, dass oft nur schwer erkennbar ist, was von beiden gerade gemeint ist. Ich will aber auch nicht alternative Messgrößen wie z.B. Gini-Koeffizienten heranziehen, weil diese die oberen Einkommensschichten genauso stark berücksichtigen wie die unteren, um die es mir hier geht. Daher haben wir uns auf diesen Bereich konzentriert. Vielleicht fragen Sie sich, oder Sie ahnen schon, dass diese Zahlen nur bis zum Jahr 2005 gehen, weil ich zu faul war, sie weiter zu aktualisieren. Wenn Sie aber die Zahlen der Weltbank im Internet abrufen, ist auch dort 2005 das letzte Jahr, für das umfangreiche, ziemlich gut recherchierte Zahlen für eine größere Anzahl von Ländern vorliegen. Natürlich gibt es auch noch jüngere Zahlen, vereinzelte Zahlen für 2006 oder 2007, vor allem für die reicheren Länder. Auf jeden Fall ist dies die Standarddarstellung, und ich wage zu behaupten, dass es ziemlich bald wieder aktuelle Zahlen geben wird. Ich möchte darauf hinweisen, dass die dramatische Wirtschaftsentwicklung dazu geführt hat, dass die Anzahl von Menschen, die unter der definierten Armutsgrenze von 1,25 US-Dollar pro Tag leben, in den letzten 15 Jahren sehr stark zurückgegangen ist. Dieser Rückgang hat sich in den letzten Jahren noch beschleunigt. In dieser Grafik erkennen Sie, dass dieser Trend vor allem auf Asien und Ostasien zurückzuführen ist, vor allem China hat einen sehr großen Anteil daran. Das jährliche Wachstum der Weltbevölkerung betrug in diesem Zeitraum etwas über ein Prozent oder ein bisschen mehr. Es handelt sich also um eine ziemliche Größenordnung. Die Armut ist ziemlich stark zurückgegangen, wobei die dramatischste Entwicklung in China stattgefunden hat. Daher möchte ich zunächst kurz darauf eingehen, wie bzw. warum China meines Erachtens zu einer solch dramatischen Leistung in der Lage war – sofern man das als Leistung betrachtet, denn es könnte ja auch einfach nur eine ungeplante zufällige Entwicklung gewesen sein. Ich weiß nicht, ob jemand von Ihnen die Zahl für 1980, diesen extrem hohen Anteil, wirklich glaubt. Mit Sicherheit wurde damals bei den offiziellen chinesischen Zahlen eine Armutsgrenze von weniger als 1,25 US-Dollar pro Tag zu Grunde gelegt, und wahrscheinlich wurden auch die Umfragen nicht sehr professionell durchgeführt. Bei den Zahlen für die letzten zwanzig Jahre hingegen kann man davon ausgehen, dass sie ziemlich sauber erhoben wurden. Auf Basis dieser Zahlen müsste man annehmen, dass es heute in China überhaupt keine Armut mehr gibt Nun weiß ich aber - als ich Vertretern des chinesischen Ministeriums in einem informellen Gespräch beim Kaffee sagte, man hätte angesichts dieser Zahlen den Eindruck, sie könnten ihr Ministerium eigentlich zumachen, entgegneten sie: Nein, es gebe noch eine Menge Armut in China. Demnach bin ich also nicht so sicher, ob man diesen Zahlen vertrauen sollte. Ich möchte jetzt ein bisschen darüber sprechen, wie es in China zur Reduzierung der Armut gekommen ist Zunächst ist zu sagen, dass sich die Armut in China vor allem auf ländliche Regionen konzentriert. Dies belegen nicht nur die offiziellen Zahlen, sondern es wurde auch in offenbar sehr zuverlässig durchgeführten Erhebungen weitgehend bestätigt. Natürlich gibt es auch in Städten eine gewisse Armut, die numerisch gesehen aber nicht sehr hoch ist. Daher müssen wir näher betrachten, was hier geschehen ist. Nun, im Zentrum der Wachstumsstrategie für die chinesische Wirtschaft standen Industrialisierung und Urbanisierung. Die Exporte sollten erhöht werden und sich weitgehend auf Güter konzentrieren, die in Städten produziert wurden. Diese Strategie wurde ziemlich konsequent umgesetzt. Nun denken Sie vielleicht, wenn sich die Armut reduziert hat, müsste sie in ländlichen Regionen am stärksten zurückgegangen sein. Die Realität war jedoch, dass es einfach so geschah, ohne dass die Strategie hier einen bestimmten Einfluss hatte. Natürlich kam es durch die Industrialisierung zu einer gewissen Migration weil ein Großteil der Industrie in Städten und sogar Dörfern angesiedelt war. Das ist heute nicht mehr so stark der Fall, aber in den achtziger Jahren war das so. Es zog also viele Menschen zur Industrie, und wenn sie dort einen Lohn oberhalb der Armutsgrenze bekamen, lieferte dies einen großen Beitrag zur Reduzierung der Armut. Der typische Fall waren Menschen, die auf dem Land lebten, wo der Lebensstandard unter Umständen ein ganzes Stück über dem Landesdurchschnitt lag. Nun gibt es zwischen verschiedenen Dörfern große Einkommensunterschiede, auf deren Gründe ich gleich noch näher eingehe. Natürlich sind es eher Menschen aus besser situierten Dörfern, die in den Städten arbeiten. Sie migrieren eher in die Städte bzw. sie können sich den Umzug dorthin eher leisten, wobei die Migration oft nur vorübergehend für einige Jahre ist anstatt auf Dauer. Diese Menschen werden von einem Einkommensniveau, das vielleicht schon vorher über der Armutsgrenze lag, auf ein Einkommen gehievt, das in der Regel etwa dreimal höher liegt als ihr vorheriges Gehalt auf dem Land. Nun kann man natürlich einwenden, dies sei ein sehr teurer Weg, um die Armut zu reduzieren Einen weiteren Beitrag zur Reduzierung der Armut hat die Ein-Kind-Politik geleistet, in deren Folge die chinesische Bevölkerung langsamer wächst als es ansonsten der Fall gewesen wäre. Die Bevölkerung nimmt trotzdem noch weiter zu, und der höchste Stand wird ungefähr in zehn Jahren erwartet. Daran würde sich auch dann nichts ändern, wenn die Ein-Kind-Politik jetzt stark eingeschränkt würde. Wenn der Produktionsausstoß in ländlichen Regionen weitgehend unabhängig von der Bevölkerungszahl ist, müsste infolgedessen das Pro-Kopf-Einkommen auf dem Land etwas höher liegen. Dies wird von groben Berechnungen grundsätzlich bestätigt. Man würde erwarten - und ich ging irrtümlich selbst davon aus, bevor ich mich näher damit beschäftigte – einer der Hauptgründe für die inzwischen ziemlich niedrige Armut in China könnte sein, dass die Landnutzung gleichmäßig auf die Landbevölkerung – bzw. die dortigen Männer – verteilt ist. Dies lässt mehrere Möglichkeiten des Vorgehens offen, und so gibt es beispielsweise immer noch den Fall, dass gemeinsames Land gemeinschaftlich genutzt wird. Im Grundsatz stimmt es jedoch, dass in China anders als in vielen, vor allem armen Ländern das Land nicht in den Händen einer Handvoll reicher Grundbesitzer konzentriert ist. Oder mit anderen Worten: das Einkommen der chinesischen Landwirte setzt sich aus einem impliziten Lohn- und einem impliziten Pachtanteil zusammen, da sie keine Pacht für das Land zahlen müssen, das sie bewirtschaften. Theoretisch ist das Land nicht ihr Eigentum, und sie dürfen es zum Beispiel nicht beleihen. Es gibt zwar auch Landverkäufe, aber das ist nicht relevant für den Punkt, um den es mir hier geht für Einkommensunterschiede auf dem Land einfach wegfällt. Auf der anderen Seite bestehen in China wie oben erwähnt hohe Einkommensunterschiede zwischen verschiedenen Dörfern. Durch das sogenannte Hukou-System, in dem die gesamte Bevölkerung mit ihrem jeweiligen Wohnort registriert ist, können die Menschen nicht einfach in ein anderes Dorf umziehen. Mir wurde von mehreren Seiten bestätigt, dass dies einfach nicht möglich sei, so dass es infolgedessen keine Fluktuation zwischen verschiedenen Dörfern und Provinzen gibt. Dies ist mit Sicherheit eine der Hauptursachen für die anhaltenden Einkommensunterschiede zwischen Dörfern. Die Landverteilung spielt deshalb eine wichtige Rolle – und ich versehe dies mit einem Fragezeichen – weil das Land schon lange vor Beginn der sogenannten Reformperiode umverteilt wurde. Ich beschäftige mich hauptsächlich mit dem Zeitraum ab 1978/79, und auch diese Zahlen hier für Armut und Einkommensunterschiede beziehen sich auf diese Zeit. Die relativ befriedigende Landverteilung liefert also keinen Grund für die Reduzierung der Armutszahlen. Der entscheidende Faktor scheint mir stattdessen das Wachstum des chinesischen Landwirtschaftssektors zu sein, und bei näherer Betrachtung bestätigt sich diese Annahme. Wie Sie wahrscheinlich schon vermuten, dürfte der Anteil der in der Landwirtschaft tätigen Landbevölkerung bzw. der Anteil der in der Landwirtschaft erbrachten Arbeitsstunden weniger als 50 Prozent betragen. Man darf also nicht davon ausgehen, dass die Einkommen der Landbevölkerung ausschließlich aus landwirtschaftlicher Tätigkeit stammt, sondern nur zum Teil. Allerdings haben viele der übrigen Einkommensquellen einen engen Bezug zur Landwirtschaft all die üblichen Dienstleistungen, die mit steigendem Wohlstand der Menschen einhergehen. Dies kann man als die eigentliche Quelle für das Wachstum des chinesischen Landwirtschaftssektors betrachten, und auf dieser Grundlage berechne ich die landwirtschaftliche Wertschaffung in China. Es ist keine pro-Kopf-Betrachtung, denn die Anzahl der in der Landwirtschaft tätigen Menschen ist nicht sehr schnell gewachsen bzw. in den letzten Jahren sogar rückläufig. Dies liefert einen guten Anhaltspunkt für das Pro-Kopf-Einkommen im Landwirtschaftssektor und anderen Sektoren. Wenn das Pro-Kopf-Einkommen in der Landwirtschaft steigt, steigen auch die Gehälter für andere Tätigkeiten in ländlichen Regionen. Auf diese Weise kommen die allgemeinen Einkommen auf dem Land zustande. Dieses recht beeindruckende Wachstum – die Zahlen haben sich in den hier dargestellten 30 Jahren fast vervierfacht Dennoch muss ich sagen, dass diese Zahlen meines Erachtens einen besseren Anhaltspunkt für den tatsächlichen Zuwachs an Lebensqualität und Lebensstandard der Menschen geben als die Wachstumszahlen, die wir immer in den Überschriften lesen. Sie sind wahrscheinlich realistischer – es sind rund fünf Prozent pro Jahr, wenn ich mich recht entsinne. In vielerlei Hinsicht ist es das, was so viele Menschen aus der Armut führt. Die damit einhergehende Einkommensverteilung ist im Gegensatz zu dem Durchschnittswert in unserer Grafik in Wirklichkeit natürlich breit gestreut, aber die Gesamtverteilung zeigt einen Aufwärtstrend. Zu Anfang war der Anteil der Menschen am unteren Ende, die unter 1,25 US-Dollar pro Tag liegen, noch sehr hoch, aber er wird wie Sie sehen tatsächlich kleiner. Dieses ziemlich schnelle Wachstum und der steigende Durchschnittswert dürften damit zusammenhängen, dass die Einkommensverteilung insgesamt ansteigt und somit das untere Ende nicht mehr so stark ins Gewicht fällt. Aus meiner Sicht ist der Armutsrückgang in China weitgehend auf diesen Punkt zurückzuführen. Wie ist es also dazu gekommen? Wenn man die verschiedenen Inputfaktoren der Landwirtschaft betrachtet, sind die Faktoren Arbeit und Saatgut nicht gestiegen, während die Bewässerung im Betrachtungszeitraum um rund 50 Prozent gestiegen ist und auch deutlich mehr Düngemittel eingesetzt werden. Es scheint also, als wäre das Wachstum ein Ergebnis der grünen Revolution. Durch neue Anbausorten, die in den späten 50er/ frühen 60er Jahren erstmals in China aufkamen und in unserem Betrachtungszeitraum richtiggehend explodierten, konnten immer größere Mengen an chemischen Düngemitteln eingesetzt werden, die natürlich industriell hergestellt sind. Die Verfügbarkeit von Düngemitteln war also sehr wichtig. Um die Nutzung von Agrarflächen zu fördern, wurden Düngemittel-Subventionen gezahlt, und durch zahlreiche Verbesserungen und neue Transportmöglichkeiten konnten die Pflanzen besser genutzt werden und höhere Preise erzielt werden. Alle diese Faktoren zusammen ermöglichten also dieses Wachstum – wie die Verfügbarkeit von Düngemitteln, die zunächst durch Exporterträge infolge der Industrialisierung und später durch die eigene Herstellung dieser Mittel möglich war. Nun, dies ist eine mögliche Betrachtungsweise, welche Bedeutung der Landwirtschaft bei der Reduzierung der Armut zukommt. Wie Sie sehen, ist es einfach eine simple, gradlinige Sicht auf die Landwirtschaft als Einkommensfaktor. Sie unterscheidet sich von der Sichtweise zahlreicher Nicht-Ökonomen, für die beim Thema Armut grundsätzlich die Produktion von Nahrungsmitteln im Mittelpunkt steht. Neulich fand ich im Internet einen Artikel der UN-Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation FAO, laut dem die internationalen Nahrungsmittelpreise Mitte 2008 auf das höchste Niveau seit 30 Jahren angestiegen waren. Dies in Verbindung mit der weltweiten Rezession stürzte Millionen zusätzlicher Menschen in Armut und Hunger. Es wurde natürlich nicht angegeben, wie viel davon auf die globale Rezession zurückzuführen war – aber es ist typisch für die FAO zu denken, dass die Hauptursache im Preisanstieg liegt. Im Anschluss heißt es in dem Artikel ganz explizit, dass sie sich bei ihrer Einschätzung des Preisproblems auf Angaben von Reportern stützen, die schätzen sollten, wie stark der Einfluss der hohen Nahrungsmittelpreise auf die Armut in ihrem Land war. Ansonsten ging es in dem Artikel vor allem um Unruhen, die sich – und dies sollten Sie wissen – auf die Städte konzentrierten. Was ich damit sagen will: Die Arbeiter in den Städten leiden natürlich unter steigenden Lebensmittelpreisen, wenn sie keine entsprechende Gehaltsanpassung erhalten. Bei Menschen aber, die selbst Nettoerzeuger von Nahrungsmitteln sind, ist das anders. Ich rate daher, diese Aussagen skeptisch zu betrachten, und möchte meine Argumentation noch etwas weiterspinnen. Steigende Nahrungsmittelpreise können Millionen von Menschen aus der Armut helfen. Nehmen wir an, Sie haben einen kleinen Bauernhof, mit dem sie sich wirtschaftlich schwer tun, so dass Sie einen Teil der Erzeugnisse verkaufen müssen, um Ihre Lebenshaltung zu finanzieren. In diesem Fall kommen Ihnen steigende Lebensmittelpreise sehr gelegen. Es steht meines Erachtens außer Frage, dass dieser Punkt gerade in China eine wichtige Rolle gespielt hat, weil die höheren Preise in den letzten Jahren zu hohen Wertsteigerungen geführt haben. Es ist hoffentlich gut auf der Grafik erkennbar, was hier mit den Preisen geschehen ist. Sie müssen sich auf den unteren Bereich der Grafik konzentrieren, nahe der Nulllinie. Die Werte sind zwar leicht positiv, aber – und vielleicht ist diese Abbildung in diesem Punkt etwas irreführend – es geht hier um große Preissprünge. Ich bin froh sagen zu können, dass ich genau zur Zeit dieser verrückten Preisanstiege im Jahr 2008 in einer Vorlesung sagte, die Preise würden sicher wieder zurückgehen und es handele sich nicht um eine neue Inflation. So war es dann auch. Ich hatte zwar nicht erwartet, dass die Preise anschließend erneut steigen würden, aber so kam es. Auf der linken Grafik erkennen Sie, wie die Preise wieder stark ansteigen, 2010 dann nochmal leicht nachgeben und nach den jüngsten Zahlen der FAO gerade ihren bisherigen Höchststand erreicht haben. Wenn Sie dies mit der Grafik rechts vergleichen - ich hoffe Sie können sie einigermaßen erkennen – hier sind jetzt die grüne und die orange Linie von Interesse. Orange ist der beste verfügbare Näherungswert für die Produktion, die wie Sie sehen ziemlich schwankend verläuft. Die horizontale Achse liegt bei 1.800, wir messen also nicht von Null ab. Der höchste Wert beträgt hier 2.300 - das ist also wirklich ein ziemlich starkes Wachstum. Wenn Sie jedoch die Verwendung betrachten, d.h. die tatsächlich verbrauchten Mengen – die Abweichung zwischen Produktion und verbrachter Menge ergibt sich übrigens durch Veränderung der Lagerbestände. Die grüne Linie ist dagegen bedeutend gleichmäßiger. Sie zeigt an, dass die Preise zwar wie gesagt stark schwanken, die tatsächliche Nachfrage jedoch ziemlich gleichmäßig ansteigt. Ich möchte deutlich machen, dass im Lebensmittelmarkt schon bei geringen Verschiebungen zwischen Angebot und Nachfrage eine große Preissensitivität herrscht. Interessanterweise sind die Nahrungsmittelpreise über einen langen Zeitraum erstaunlich stabil geblieben, zumindest die Getreidepreise, und ich habe auch keine Erklärung dafür, dass in letzter Zeit plötzlich diese Preisschwankungen aufgekommen sind. Spekulationsgeschäfte könnten hierbei eine Rolle spielen, aber die Aktienmarkzahlen, die wir hier haben, geben darüber auch keinen genauen Aufschluss. Das ist der Hintergrund dafür, dass Nahrungsmittel in diesem gesamten Szenario eine so wichtige Rolle einnehmen. Meine wichtigste Erkenntnis war dabei die hohe Sensitivität der Nahrungsmittelpreise schon auf leichte Marktverschiebungen. Es besteht also zumindest die Annahme, dass Veränderungen der Nahrungsmittelpreise einen ziemlich starken Einfluss auf die Armut haben könnten. Das heißt nicht unbedingt, dass wir irgendetwas an dieser gesamten Situation ändern könnten, aber wir sollten zumindest ein Auge darauf haben. Eine der Schlussfolgerungen aus diesen Erkenntnissen ist, dass der Fall Chinas kaum auf andere Länder übertragbar ist. Damit meine ich, dass sich Armut nicht grundsätzlich dadurch verringern lässt, dass man sich auf den Agrarsektor verlässt. Vor allem in Afrika wäre das wahrscheinlich nicht möglich, und Afrika hat sich mit der Landwirtschaft immer schon ziemlich schwer getan. Was ist also die Alternative? Ein klassisches Vorgehen bei Armut oder niedrigen Einkommen oder ungleicher Einkommensverteilung ist der Einsatz von Transferleistungen. Sie können sich denken, dass ich bei jedem beliebigen Thema früher oder später auf Steuern und Subventionen zu sprechen komme. Ich habe jedenfalls den Eindruck, dass dies beim Thema Armut ein sinnvolles Vorgehen ist. Also möchte ich ergründen, in wieweit sich durch Transferleistungen die Armut reduzieren lässt. Es gibt schon zahlreiche Ansätze in diesem Bereich - in Lateinamerika beispielsweise, zumindest in Mexiko und Brasilien, wird Bargeld als Transferleistung eingesetzt. Auch in Indien gibt es solche Ansätze, wie z.B. Beschäftigungsmodelle und kostenlose Mahlzeiten in Schulen, und es sind noch weitere Einsatzbereiche geplant. Eine weitere Idee ist das World Food Programme, in dessen Rahmen besonders bedürftige Regionen mit Nahrungsmitteln versorgt werden - und zwar nicht nur im akuten Notfall, sondern wie z.B. in Osttimor versorgt das World Food Programme auch Regionen über mehrere Jahre hinweg kontinuierlich mit Nahrungsmitteln, die in solchen Fällen einen beträchtlichen Teil des Einkommens der Region repräsentieren. Transferleistungen sind also offensichtlich eine Möglichkeit. Wie gut sie funktioniert? Nun, es ist nicht viel Zeit dafür. Die genaue Lebensmittelnachfrage ist nur schwer zu ermitteln, für eine angemessene Beurteilung müssen wir sie aber genau kennen. Ich streife diesen Punkt also nur ganz kurz. Ein Problem ist, dass die Preise zwar insgesamt schwanken, sich aber manchmal über längere Zeiträume kaum ändern. Dadurch ist es schwierig, die Preisreaktion zu berechnen. Die Nachfragefunktion zeigt die Lebensmittelnachfrage als Funktion vom Quotienten aus Einkommen und Lebensmittelpreisen. Das passt ziemlich gut zu den Daten, zumindest sofern die Funktion nicht linear ist. Die Preiselastizität wurde von Deaton und Subramaniam festgestellt. Bei fallender Nachfrage ging in dem von ihnen betrachteten Bereich – ich glaube es war für Maharashtra - der Wert auf 0,4 zurück. Bei höheren Einkommen liegt der Wert sicher noch viel niedriger, wahrscheinlich fällt er bis auf Null. Dies liefert die wichtige Erkenntnis, dass Menschen mit niedrigerem Einkommen bei einer Preis- oder Einkommensänderung ihre Lebensmitteleinkäufe viel stärker verändern als Menschen mit höherem Einkommen. Was bedeutet das nun? Nun, schauen Sie was passiert, wenn man Geld von einer Handvoll reicher Leute an arme Leute umverteilt. In diesem Modell gehen wir von einem festen Güterangebot aus, um es einfacher zu machen. Man muss etwas tun, um die Lebensmittelnachfrage der Reichen zu drosseln, weil ansonsten nicht genügend für die Armen übrig bleibt. Man kann den Lebensstandard der Armen nur anheben, wenn genügend Lebensmittel zur Verfügung stehen, zumindest am unteren Ende. Bei der beschriebenen Nachfragefunktion zeigt sich, dass die Lebensmittelpreise in diesem Fall steigen, unter Umständen sogar ziemlich stark. Jetzt sagen Sie vielleicht: Nein, das würde nur in einem Land mit geschlossenem Lebensmittelmarkt stimmen, aber es gibt doch einen Handelsaustausch zwischen den Ländern. Nun, dieser Austausch ist viel geringer als Sie wahrscheinlich erwarten. Reichere Länder handeln natürlich in gewissem Umfang mit Getreide, aber einer der Gründe für die Preisschwankungen bei Getreide besteht darin, dass viele Länder nur sehr wenig internationalen Handel betreiben. Aus diesem Grund spielen in der Praxis die Binnenpreise eine große Rolle. Daraus möchte ich mehrere Schlussfolgerungen ableiten. Erstens geht ein erfolgreiches Transfersystem mit steigenden Nahrungsmittel- bzw. Getreidepreisen einher. Damit meine ich nicht, dass man sich über steigende Nahrungsmittelpreise freuen sollte, sondern dass Preissteigerungen eine wichtige Rolle spielen. Zweitens sind viele der armen Menschen selbst keine Nahrungsmittelproduzenten und leiden daher sehr unter steigenden Nahrungsmittelpreisen. Somit ist es wichtig, dass sie ausreichend hohe Transferleistungen, d.h. zusätzliches Einkommen erhalten, um die Auswirkungen des Preisanstiegs mehr als auszugleichen. Anders liegt der Fall bei getreideproduzierenden Landwirten. Ebenso wenig betrachten wir hier die Grundbesitzer, die unter Umständen von höheren Lebensmittelpreisen profitieren, aber sie müssen Steuern zahlen. Und es gibt noch ein weiteres Problem, bei dem ich auf die anfangs erwähnten städtischen Aufstände zurückkomme: Wenn es schon zu Preisanstiegen kommt, sollte man auch die Auswirkungen auf andere Gruppen berücksichtigen als nur die, die bei der Gestaltung des Transfersystems im Vordergrund stehen. Im Sinne eines umsichtigen Vorgehens sollte das Transfersystem einen Ausgleich für alle Menschen mit mittlerem bis niedrigem Einkommen schaffen. Ich denke dabei vor allem an Lohnempfänger in Städten. Ihre Position sollte sich nicht verschlechtern, damit sie nicht dazu verleitet werden Aufstände anzuzetteln. Um die Armut am unteren Ende erfolgreich zu lindern, muss man wiederum den Reichen mehr wegnehmen. Mir geht es zunächst einmal um die grundsätzliche Erkenntnis, dass dringend Transfersysteme geschaffen werden müssen und dabei auch andere Bevölkerungsgruppen zu berücksichtigen sind als nur die, auf die das System hauptsächlich abzielt. Und noch ein letzter Punkt: Wenn man das Einkommen armer Menschen, die selbst keine Nahrungsmittelproduzenten sind, so stark anheben will, dass mindestens ihre Mehrkosten infolge der höheren Lebensmittelpreise ausgeglichen werden, sind gute Kontrollmechanismen notwendig. Wenn zu viel Geld im Korruptions- und Betrugssumpf verschwindet, haben viele arme Menschen am Ende einen Nettoverlust statt einen Gewinn. Und ich gehe davon aus, dass Korruption und Betrug in praktisch jedem Land ein Problem sind. Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

Sir James Mirrlees (2011)

Poverty, Inequality, and Food

Sir James Mirrlees (2011)

Poverty, Inequality, and Food

Abstract

Poverty can be reduced by economic growth and by redistribution. Growth in the form of industrialization reduces poverty mainly by drawing people into urban areas and employing them at wages above the poverty line; and to some extent increases rural incomes by reducing labour supply in rural areas. Agricultural growth has a more direct impact, since it increases the incomes of poor farmers, farm workers, and rural households generally. Direct transfers, whether money or in kind, or better schools, clinics roads and other public services, or even land redistribution, may be a more effective policy, though the administrative difficulties may be large. The relative efficiency of these different policies, within developing economies such as China, and in the world economy as a whole, will be discussed.

The impact of food prices on poverty has received much attention in the last few years. Food prices have shown large fluctuations in these years, after a long period when they had remained relatively stable. The demand function for food will be discussed, and a small general equilibrium model constructed, using a simple food-demand function. It will be used first to consider how sensitive food prices might be to variations in supply, and to examine the likely impact on poverty. The model will then be applied to consider the influence of poverty-reduction policies, particularly income transfers, on food prices. Food prices will be shown to rise, possibly a great deal, depending on supply response, if poverty is successfully reduced. We shall look at implications for the desirable level of transfers.

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